德国“债务刹车”机制改革计划的影响及启示

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　　内容提要

　　德国“债务刹车”机制改革对德国经济增长、国防能力、欧洲安全格局以及全球财政政策均产生了深远影响。德国通过财政灵活性的提升，既刺激了经济增长，又增强了国防实力，同时为欧洲防务一体化提供了资金支持。然而，改革也带来了债务风险积累、财政纪律松弛化等潜在问题。德国的改革经验为其他国家提供了财政政策调整的参考，尤其是在平衡财政纪律与经济增长、投资关键领域以及加强国际合作等方面。中国可借鉴其改革经验，通过优化财政政策、关注战略领域投资、加强债务风险管理和推进结构性改革，实现经济的可持续发展。

　　德国“债务刹车”机制改革是其财政政策从紧缩转向扩张的重要举措，旨在应对经济衰退、地缘政治压力及基础设施老化等问题。改革内容包括国防与安全豁免条款、设立5000亿欧元基础设施专项基金以及调整财政规则等。

　　一、改革背景

　　德国“债务刹车”（Schuldenbremse）机制自2009年写入《基本法》以来，长期被视为欧洲财政纪律的标杆，其核心要求是：联邦政府结构性赤字不得超过GDP的0.35%，各州政府需保持预算平衡。德国“债务刹车”机制在控制赤字方面成效显著，但也导致德国长期公共投资和国防支出的不足，造成严重的影响。

　　1． 财政约束与国防开支的结构性矛盾。德国“债务刹车”机制持续限制财政扩张能力，迫使德国在国防开支上采取更保守策略，可能延缓其对北约军费承诺的兑现，并制约其在欧盟防务一体化中的领导力，军费支出占GDP比例或长期低于北约2%的目标。

　　2． 欧洲防务自主化进程的挑战。德国是欧洲防务基金和欧洲和平基金的主要出资国，德国在“债务刹车”背景下推动欧盟通过“共同债务工具”为防务融资，引发财政纪律松散国家的抵触，加剧欧盟内部分歧。

　　3． 美国战略博弈的被动性上升。德国因财政紧缩无法填补欧洲防务缺口，美国以“北约责任分摊”为由施压欧洲盟友，甚至以关税政策为筹码迫使德国让步。美国对欧盟商品加征关税曾导致德国对美出口短期下滑。

　　4． 全球价值链的区域化重构。德国“债务刹车”将加剧欧洲财政紧缩预期，迫使企业加速产业链区域化。德国汽车业已开始将电池生产向匈牙利和波兰转移，以降低对亚洲供应链的依赖。 

　　二、德国“债务刹车”机制改革核心内容

　　2025年3月22日德国总统施泰因迈尔正式签署《基本法》修正案，其要点包括三个方面：

　　1． 国防与安全豁免条款。允许联邦政府将超过GDP 1%的国防开支（含民防、网络安全、对外军事援助）排除在债务限制之外。预计从2025年起，仅国防支出将占GDP的3%，相当于德国每年的军费高达1290亿欧元。对乌克兰等“遭受非法攻击国家”的援助资金亦适用豁免规则。

　　2． 成立5000亿欧元特别基金。设立期限为12年的5000亿欧元特别基金（2025—2037年），用于铁路、公路、电网等基础设施现代化。其中1000亿欧元将拨给各联邦州，1000亿欧元注入气候与转型基金，支持2045年碳中和目标。基金将通过发行专项债券融资，不纳入常规财政赤字统计。

　　3． 财政规则调整。允许德国各联邦州新增债务，各州每年最多可举债相当于其GDP的0.35%，具体的债务分配方案将由联邦法律进行规定，各州可根据实际需求决定资金用途。明确气候保护投资的“宪法优先性”，赋予联邦政府在可再生能源、工业脱碳等领域的超常规财政权限。

　　三、主要影响

　　德国的“债务刹车”改革计划旨在通过调整财政政策，实现经济增长与财政纪律的平衡。这一改革不仅对德国自身具有重要意义，也对欧洲乃至全球的经济格局产生深远影响。

　　（一）经济刺激与增长潜力

　　1． 财政收支两端发力。从收入端来看，税收增长与债务空间释放主要源于能源危机后企业利润回升带来的公司税增加，以及通胀推升的增值税收入。从支出端来看，结构性赤字扩大，2025年德国政府赤字率将达4%，较改革前基线情景高出0.8个百分点。新增赤字主要流向国防现代化、基建投资。

　　2． 短期刺激效应。大规模财政支出能够让政府迅速投资并刺激经济增长，避免德国经济陷入长期停滞，尤其是在公共交通、绿色能源和数字化方面的投资，将提升德国的经济竞争力，并创造大量就业机会。德国的军费增加将带动欧洲军工产业的发展，创造新的就业机会和技术进步。

　　3． 生产效率改善。国防支出的增加不仅能够提升德国的军事能力，还可能对经济产生扩张效应。政府的基础设施投资，尤其是对气候保护和能源转型的支持，将推动相关产业发展，创造就业机会，并促进经济的可持续增长。

　　（二）国防能力与欧洲安全

　　1． 增强国防能力。德国国防开支超过GDP1%的部分不受“债务刹车”限制，并设立1000亿欧元特别基金用于国防建设，直接回应俄乌冲突和北约压力，计划扩军10万人并提升装备水平，有助于加强其军事实力和国际地位，增强德国在北约和欧洲防务中的地位。

　　2． 推动欧洲防务合作。德国增加国防开支，将推动欧洲防务一体化进程。德国计划设立国防特别基金，用于现代化装备和基础设施建设，这将提升欧洲在防务领域的自主能力，减少对美国的依赖。德国的财政扩张和军事投入增加可能促使其他欧洲国家跟进，从而推动欧洲整体防务能力的提升，增强欧洲在面对地缘政治挑战时的自主性和安全性。

　　3． 重塑跨大西洋安全架构。德国推动国防支出的长期豁免，将显著增强德国在北约中的军事能力，提升北约的整体防御水平。德国通过财政扩张构建独立防务能力将填补美国战略收缩带来的安全真空，减少对北约框架下美国军事保护的依赖。

　　（三）政治与社会影响

　　1． 重塑德国领导力。德国支持财政扩张与军事投入，将对欧盟的财政政策和安全战略产生引领作用，重塑德国在欧洲的领导地位，加强欧洲的自主性，以逐步实现真正意义上的“脱离对美国的依赖”。

　　2． 欧洲财政规则重构。德国改革对欧盟产生示范效应，欧盟财政规则松动，欧盟委员会已表示将重新评估《稳定与增长公约》中60%债务率、3%赤字率的硬性约束，转向“投资友好型”财政框架。德国突破欧盟赤字限制可能引发连锁反应，若各国竞相放宽财政，欧元区债务风险将系统性上升。     

　　3． 地缘经济博弈加剧。德国债务改革提供的财政空间将允许德国通过基建投资刺激内需，部分对冲贸易冲击，“财政扩张+防务投入”组合可能加剧欧美政策路径分化，增加贸易摩擦风险。德国将“2045气候中和”目标写入宪法，并通过气候基金推动绿色转型，可能催生以碳关税为代表的新型贸易壁垒，加剧与发展中国家的摩擦。

　　（四）债务负担与财政风险

　　1． 债务风险积累。激进的举债模式可能导致严重的财政失衡，德国政府未来四年额外增加1万亿欧元债务，德国总债务增加约40%，未来十年内国家债务比率可能升至GDP的80%，未来偿还压力巨大。在加息周期背景下，德国新增债务的融资成本将上升，预计未来每年光债务利息支出将高达500亿欧元。

　　2． 财政赤字风险。放宽“债务刹车”限制可能导致政府债务增加，从而引发市场对财政可持续性的担忧。当前10年期德国国债实际收益率仍低于名义GDP增速，但若欧央行持续加息至3%以上，债务利息负担将突破GDP的2.5%警戒线。 

　　3． 财政纪律松弛化风险。改革后各州可自主设定0.35%结构性赤字，但财政薄弱州可能滥用举债权，导致地方债务失控。2018-2023年，德国州级债务已增加12%，达6400亿欧元。  

　　四、对全球经济的启示

　　德国“债务刹车”改革的经验提供了宝贵的启示，即在制定财政政策时需要平衡财政纪律与经济增长的关系、重视基础设施投资以及强化国际合作。

　　（一）财政政策要保持灵活性与平衡性

　　德国“债务刹车”改革计划表明，过于严格的财政纪律虽然有助于控制赤字和债务，但也可能抑制经济增长和必要的公共投资。因此，财政政策需要在控制债务和促进增长之间找到平衡，根据经济形势和战略需求灵活调整。

　　（二）投资要面向关键领域

　　改革计划强调了基础设施和国防等关键领域的投资，这提醒各国政府应关注对长期经济增长和国家安全具有战略意义的领域，如交通、能源、教育、科研、国防等，并确保有足够的财政支持。

　　（三）国防现代化的必要性增强

　　在当前复杂多变的国际安全环境下，国防能力的现代化和增强是保障国家安全的重要手段。德国的改革计划为其他国家提供了借鉴，即通过财政手段支持国防现代化，以应对潜在的安全威胁。

　　（四）经济结构改革的重要性提高

　　除了增加支出，德国还需要进行结构性改革，如简化审批流程、提高经济运行效率等，以确保财政刺激措施能够真正转化为经济增长和社会福利的提升。

　　（五）加强国际合作与领导力

　　在全球化背景下，各国经济相互依存度加深，国际合作在解决跨国经济问题中发挥着重要作用。对于跨大西洋关系，德国采取更为积极的财政政策，以增强自身的经济和国防实力。在欧盟内部，德国的财政改革计划得到了欧盟的支持，成员国之间的协调和合作至关重要。

　　五、几点启示

　　德国“债务刹车”改革是应对多重危机的必要举措，但其成效取决于债务管控机制、投资效率提升及地缘风险缓释。

　　1． 平衡财政纪律与灵活性。我国财政可以通过“例外条款”应对紧急情况，在财政调整规则中预留弹性空间，明确触发条件和恢复机制。通过设立特别基金和调整赤字率机制，可以为关键领域的投资提供了更多的财政空间，特别基金借鉴德国的跨年度平滑机制，实现跨周期预算平衡。 

　　2． 关注重点行业领域。参照德国对国防、基建的豁免机制，我国可将数字经济、粮食安全等战略领域投资排除在赤字考核之外。在全球供应链重塑背景下，我国可转向“赤字+投资”模式，通过财政扩张抢占高端制造与安全领域主导权。

　　3． 加强债务风险管理。我国需警惕“借债投资”可能导致债务陷阱，加强财政与货币政策协同，例如利用低利率窗口发行长期债券。  

　　4． 实施结构性配套改革。仅靠债务松绑不足以振兴经济，需同步推进能源成本降低、政府职能完善等结构性改革。坚持公共投资效率优先，公共资金需优化投资方向，减少“挤出效应”，注重实效。  

　　5． 加强国际合作。积极加强对外合作，防范欧美等发达国家财政、贸易、金融等政策调整造成的冲击风险，合理评估中国财政、产业等政策对国际的影响，通过谈判协商，减少分歧，实现合作共赢。